制度变革与沿海港口的历史性转变

【编者按】改革开放 40 多年来，沿海港口实现了由吞吐能力不足到基本适应、再到适度超前的转变，大型专业化码头快速发展基本适应了船舶大型化发展需要，现代化装备和管理技术进步使码头作业效率达到世界领先水平，形成了专业化煤炭、石油、铁矿石、集装箱、粮食和滚装运输系统，安全绿色发展取得显著进展;港口吞吐量规模遥居世界首位，世界货物吞吐量、集装箱吞吐量前 10 大港中国均占 7 位，形成吞吐量规模居世界前列的两大全球码头运营商。沿海港口发展取得了举世瞩目的成就，基本实现现代化，部分港口进入世界一流水平，成为沿海地区率先发展、融入经济全球化的战略资源。沿海港口发展之所以取得如此巨大的成就，一方面得益于中国经济社会发展快速增长的外部需求推动，但更主要的是自身制度与技术变革，从而能够抓住改革开放政策实施、小平同志南巡讲话、加入 WTO 和建设社会主义现代化强国的历史机遇。

 

 

本刊特邀作者从制度变革角度分析沿海港口发展动力，特别是着眼于各个阶段体制改革、法治建设、对外开放与国际合作以及战略谋划。基于港口服务于经济社会发展和国家战略部署的角度，参照经济社会发展水平、国家提出的三步走战略和新世纪三个阶段发展，大体分四个部分，即从 1978年改革开放到 1990年解决了十几亿人的温饱问题 ; 1991 年到2000年人民生活总体上实现小康;2001年到 2010 年人民的小康生活更加富裕、跨入中高收入国家行列;2011 年到 2020 年将全面建成小康社会，以经济社会发展水平角度分析改革的制度变革及港口发展成就。面对新发展阶段对沿海港口发展提出新的历史任务，充分发挥我国制度优势、要素和产业链完整的优势，通过新的制度变革，抓住新一轮变革的历史机遇，全面形成以“一流的设施、一流的技术、一流的管理、一流的服务”为标志的世界一流港口，对世界港口发展做出显著贡献。

一、沿海港口历史性转变的基础

面对鸦片战争以来灾难深重的中华民族，经过长期牺牲、奋斗与探索，历史选择了中国共产党和社会主义制度，经过长期浴血奋斗，完成了新民主主义革命，1949 年 10 月 1 日毛泽东主席在天安门城楼庄严宣告了中华人民共和国成立、中国人民从此站立起来，确立了社会主义基本制度，成功实现了中国历史上对 2000 多年封建社会制度最深刻最伟大的社会制度变革。针对当时国家“一穷二白”的基础，帝国主义的封锁和国际敌对势力的颠覆活 动，站起来、立得住、巩固政权，迅速改变中国社会经济落后面貌，成为新中国的奋斗目标。1949 年至 1977 年的近 30 年时间，中国各族人民在中国共产党的领导下，发扬“一不怕苦，二不怕死”“艰苦奋斗，勤俭建国”“要奋斗，就会有牺牲”等大无畏的革命精神，建立了以全民所有制为主导的计划经济管理体制，初步形成了比较完善的工业、农业、教育、卫生、国防等体系，战胜了各种自然灾害，打破了帝国主义的封锁，国民经济得到恢复和发展;赢得了“抗美援朝”的伟大胜利;成功研制了“两弹一星”;恢复了在联合国常任理事国地位...这些是来之不易、甚至是以鲜血和生命为代价换来的成就，为当代中国一切发展进步奠定了根本政治前提和制度基础，提供了宝贵经验、理论准备、物质基础。新中国的建立实现了伟大的社会制度变革，沿海港口克服重重困难，艰苦创业、艰难经营，建立了计划经济管理体制，形成了一批万吨级码头，改变了港口的面貌，有效支持了我国经济社会 发展，其取得的初步成就、积累的经验、所经历的磨难和重大历史事件影响，共同构成了港口历史性变革的基础和要求变革的共识。

国民党政府在撤离大陆前，对港口基础设施加以破坏，导致口岸码头坍塌、航道淤塞。针对面临的窘迫局面，政府按照生产资料所有制社会主义改造要求，通过接管旧政府遗留下来的官资本、对民族资本进行公私合营改造和通过国家投资壮大国有企业等，逐步建立起以全民所有制为主导、政企合一的各个港口管理局，参照苏联经验通过一系列办法、章程、指示等构筑了计划经济港口管理体制。

随着国民经济恢复发展和以外延式扩大再生产为主的推动，沿海港口吞吐量由 1950 年的近 800 万吨稳步增长到 1957 年的 4400 多万吨，在“大跃进”运动背景下，要求工农业主要产品产量成倍增长，沿海港口需求也于1959 年达到 9700 万吨的高峰，对外贸易努力冲破封锁，外贸吞吐量突破 1000万吨;三年困难时期海运需求出现大幅度波动，1962 年沿海港口吞吐量较1959 年下降 46%。随着对国民经济进行“调整、巩固、充实、提高”的落实，海运需求恢复增长，于 1971 年再次创出近亿吨的新高;1972 年随着在联合国地位的恢复和与西方发达国家关系的改善，我国对外贸易迅速发展，加之东北石油的开发和外运，结束了外贸海运需求 2200 万吨徘徊局面，沿海港口吞吐量和外贸吞吐量分别保持了年均 8%和 11%的较快增长，1977 年达到1.6 亿吨和 4200 多万吨，最大港口上海港货物达到近 6100 万吨。

 

 

由于建设长期投入不足，面对需求的快速增长，吞吐能力不足、效率低的矛盾再次凸显，港口普遍出现了严重的“三压”(压船、压车、压货)，外贸船舶在港停时由平均约 6.5 天上升到 1973 年的 11.6 天。针对港口出现的瓶颈制约状况，周总理做出“三年改变港口面貌”的指示和号召，建设投资由 1970—1972 年年均建设投资仅 1.3 亿元，迅速上升到 1973 年 3 亿多元，1975 年更是突破 10 亿元，在大连港、秦皇岛港、青岛港、南京港等港口建设了一批原油装船码头，在全国扩建、新建了一批万吨级码头，针对国际上集装箱运输的兴起，1974 年 6 月开始在天津新港兴建我国专业化集装箱码头(1981 年底投入使用)。通过加快建设，到 1977 年沿海港口万吨级以上泊位达到 128 个，外贸船舶在港停时由 1973 年的 11.6 天降为 8.5 天，港口的面貌得到很大改善。

 

 

二、意义深远的伟大转折与港口全面改革开放

从国内经济社会发展看，“十年浩劫”和“阶级斗争为纲”的指导思想使国民经济濒临崩溃边缘，人民温饱都成问题，国家建设百业待兴，为增强我国社会主义的生机活力、解放和发展社会生产力、改善人民生活，发展理念和治国方略迫切需要调整;从国际上看，20 世纪 70 年代世界经济快速发 展、全球化快速推进、产业新一轮转移显现，科技进步日新月异。我国经济实力、科技实力与国际先进水平的差距明显，面临着巨大的国际竞争压力，只能通过改革开放，才能追赶时代前进的潮流；世界多极化的趋势开始显现， 和平与发展成为世界主题，我国相继同绝大多数西方发达国家建立外交关系。面对这一发展环境，基于对党和国家前途命运的深刻把握、对社会主义革命和建设实践的深刻总结、对时代潮流的深刻洞察、对人民群众期盼和需要的深刻体悟，在邓小平同志领导下和老一辈革命家支持下，凝聚共识，1978年 12 月 18 日召开的十一届三中全会，作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策，开启了改革开放和社会主义现代化的伟大征程。

“发展是硬道理”是国家制定政策、发展经济以及提高人民生活水平的关键词，确立了社会主义初级阶段基本路线，明确提出走自己的路、建设中国特色社会主义，科学回答了建设中国特色社会主义的一系列基本问题，制定了到 21 世纪中叶分三步走、基本实现社会主义现代化的发展战略。面对这一全新事业，“摸着石头过河”，为改革开放这一革命性转折渐进式推进、在实践中杀出一条血路提供了方法指引。基于改革开放取得的初步成果，1984 年 10 月党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，推进“计划经济为主，市场经济为辅”、“有计划的商品经济”和“国家调节市场，市场引导企业”的经济体制改革。以放开搞活、简政放权和增强企业活力为中心，确立国家和全民所有制企业之间的正确关系，扩大企业自主权，实行政企职责分开，正确发挥政府机构管理经济的职能;建立多种形式的经济责任制，认真贯彻按劳分配原则;积极发展多种经济形式，实行国家、集体、个人一起上的方针等一系列改革措施。经过改革开放十余年的发展和“七五”计划的完成，人民生活实现了跨越温饱的第一步战略目标。

 

 

按照党中央、国务院的战略决策和部署，结合国家成立四个经济特区、并进一步扩大到 14 个沿海城市的部署，解放思想，抓住了这一伟大转折历史机遇，创造性贯彻国家一系列改革开放战略举措，率先推动港口发展制度变革，打响改革开放第一炮，实施 “双重领导，地方为主”港口体制改革，推动港口法制化建设，全面开展国际合作与交流，制定“三主一支持”长远战略规划。这些变革，极大调动了各方发展港口的积极性和各要素潜力，港口吞吐能力不足的矛盾得到缓解，能力供给结构得到优化，使沿海港口外贸船舶平均停时由 1985 年的 11.1 天大幅度下降至 20 世纪 80 年代后期的不到2 天的水平。“人还是这些人，地还是这块地，一改革，效益就上来了”[邓小平文选(第三卷)，165-166 页。1986 年 8 月邓小平到天津视察时，对天津港变化的肯定。]正是对 20 世纪 80 年代制度变革巨大动力的最好说明。

 

 

(一)解放思想，放开搞活，蛇口打响改革开放的第一炮

为加快建设四个现代化的速度，1978 年 7 月至 9 月国务院召开务虚会，提出要勇于改革一切不适应生产力发展的生产关系和不适应经济基础要求的上层建筑。根据国务院务虚会议精神，1978 年 10 月 9 日，交通部党组向党中央、国务院报送了《关于充分利用香港招商局问题的请示》，提出招商局“冲破束缚，放手大干，争取时间，加快速度”和“立足港澳、背靠国内、面向海外、多种经营、买卖结合、工商结合”的经营方针。仅仅三日后，就获得党中央和国务院的批准，极大地鼓舞了交通部寻求新的发展道路、探索新的发展模式的积极性和责任感。1979 年 2 月确定划出 20 公顷土地给交通部试验一下，给蛇口工业区特殊政策，在纳税问题上按照香港的办法。同年7 月 2 日，蛇口工业区打响炸山填海的“第一炮”，宣告全国第一个外向型工业区的诞生，第一次按照国际惯例引入外商和引进外资，最先打破计划经济体制下的“大锅饭”，实行全新的社会经济管理体制，喊出了“时间就是金钱，效率就是生命”这一传遍中国大地的著名口号，改革开放的伟大样本，开始了它的崛起之路。

 

 

从1978 年 10 月 9 日提出创意，到招商局创办蛇口工业区考察选址;从拟写报告到广东省、交通部会签，再上国务院批准，然后贯彻落实，到 1979年 7 月 2 日“第一炮”，也仅仅经过了不足 9 个月的时间，充分彰显了社会 主义制度的优越性。世界贸易的 85%依靠港口完成转运，决定了港口在改革开放发挥桥头堡作用，率先做出试点示范，是顺应世界趋势的必然，对区域经贸发展而言，“要开放，先建港”成为 20 世纪 80 年代的共识，蛇口“第一炮”创造出的效率与速度折射出海运人突破重重阻力、杀出一条血路的精神。结合蛇口实际和港城融合发展趋势，招商局创立了港口与城市、与工业融合发展的“前港—中区—后城”的开发模式——蛇口模式 1.0 版，今天已发展为“走出去”的 4.0 版。

 

 

(二)全面推进港口体制改革，激发发展港口积极性

虽曾经过三年大建港及持续的投资建设，港口能力不足的矛盾暂时有所缓解，但在经贸发展推动港口需求快速增长的背景下，吞吐能力总量供给不足、大型深水专业化码头短缺、装备技术水平不高和作业效率低的矛盾再次凸显，20 世纪 80 年代初期沿海港口吞吐能力适应性(吞吐能力/吞吐量)约0.8(如图 1 所示)，加之计划经济调度与市场需求的不适应性，“三压”局面在全国普遍存在，1985 年沿海港口外贸船舶平均停时高达 11.1 天(如图 2所示)。为解决港口“瓶颈制约”状况，加快码头基础设施建设，提高大型化、专业化码头供给能力，提升装备现代化水平、提高资金保障能力、推进发展模式转变，进行体制改革势在必行。

 

 

1.港口管理体制改革

造成“三压”的直接原因是码头能力不足、专业化水平和作业效率低，如 20 世纪 80 年代中期天津港锚地压船 100 多艘，有的船进港卸货要等上两个多月，最直接的“土办法”就是派出部队官兵支援港口，帮助突击装卸;另一方面，国家还在实行计划经济，进出口外贸计划早在一年前就制定好，装卸货物都是按照计划指标工作，可卸到港口的货物大多不是货主急需使用的，很多货物就在港口长期堆放着无人问津，而港口存放场地有限，一些急需的货物却又滞留在船上卸不下来，在港口锚地停泊的各类货船都进不了港。同时，外贸、铁路、港口均属国家有关部委直接管理，省市政府难以协调。因此，必须改革机制、下放港口，扩大港口自主权，天津港率先形成“双重领导、地方为主”、“以收抵支、以港养港”为标志的港口体制改革，并于 1984 年 6 月得到国务院批准。面对“三压”问题和给予的自主权，天津港不惜动用港口建设资金“赌”上一把引进设备、提高效率，原来上百号人干几天的活儿，几个职工两三天就干完了，装卸能力提高几十倍，工人们的劳动强度减少、收入提高，港口的装卸事故也比以往减少很多，严重的压船局面初步有所缓解。正是这一制度变革的动力，使天津港在诸多创新发展走在全国前列。包括大批量采购国际先进设备应用在港口、天津港储运公司1996 年成为上市港口企业、第一批利用世界银行贷款、与荷兰渣华集团合资兴建了我国第一家商业保税库、与挪威吉与宝码头公司共同投资成立了国家首家中外合资合营码头、天津港保税区北方第一个保税区等。

 

 

1986 年 8 月 21 日，邓小平同志视察天津港时，了解到这里的巨大变化，兴奋地说:“天津港下放两年来，经济效益显著提高。人还是这些人，地还是这块地，一改革效益就上来了......”。在天津港管理体制改革成功经验基础上，推进实行交通部和所在地政府“双重领导，地方为主”的管理体制，至 1989 年，除煤炭装船第一大港秦皇岛港仍由交通部直接管理外，直属的14 个沿海港口、26 个长江干线重点港口全部下放到所在城市，在 14 个沿海港口下放的同时，交通部为更好履行政府职能、强化安全管理，整合原沿海各港港务监督、海上无线电通信机构和原航道局的航标测量处，组建 14 个直属海上安全监督局，行使国家海上安全监督管理职能，实行以交通部为主、 港口所在城市为辅的双重领导体制。

 

 

2.港口工程管理制度改革

20 世纪 80 年代，为适应港口基础设施建设、引进外资的需要，在工程管理制度上进行改革。一是建立工程监理制。在借鉴使用 FIDIC 条款等国外先进的工程管理经验基础上，为加强工程质量、安全、进度、环境保护等， 1988 年 7 月建设部印发了《关于开展建设监理工作通知》([88]建字第 142号)，天津港东突堤工程纳入水运建设项目国际招标和工程监理试点，工程监理制引入水运工程建设中。交通部于 1989 年 12 月成立工程建设监理总站，为交通建设工程监理制的推行提供了组织保证，这一制度推进了政府在工程建设中的职能转变。二是建立工程招标投标制。为打破以行政手段来分配建设任务的计划管理模式，建设部于 1983 年 6 月发布《建筑安装工程招标投标试行办法》，1984 年 11 月发布《建设工程招标投标暂行规定》，建立起不分部门和地区，通过投标竞争实现优胜劣汰的制度。1985 年，天津港、上海港、广州港向世界银行首期贷款，投资建设集装箱码头，水运工程建设项目开始采用了施工招投标方式。

 

 

3.港口建设投融资体制改革

“三压”暴露出政府计划、中央政府直接管理和约四分之三建设资金依 赖中央政府财力，为适应发展需要，1983 年明确提出“有水大家行船”的开放政策，积极实行“谁建、谁用、谁受益”政策，鼓励内地省市在沿海港 口集资建设码头、货主单位自建专用码头，调动了社会各方面的积极性，使沿海港口建设投资迅速增长，20 世纪 80 年代后期持续保持在 20 亿元以上，较三年大建港最高年份也高出一倍以上，而中央统一安排资金比例逐步下降;针对港口基础设施瓶颈制约的矛盾，基于“谁建、谁用、谁受益”政策，通过体制改革形成多元化新格局;1985 年 10 月，国务院批准发布《港口建设费征收办法》，1986 年，交通部决定对进出 26 个沿海港口的货物征收港口建设费，由交通部负责港口建设费管理工作，委托各港务局代征，开始实行 “以收抵支、以港养港”政策，并出台政策措施，鼓励内地省市在沿海港口集资建设码头，货主单位自建专用码头。

 

 

(三) 全面推进法治建设，转变政府职能

为适应改革开放和融入全球化发展需要，20 世纪 80 年代从我国法律法规体系构建、缔结和加入国际条约两个方向加强推进海运法治化，不断研究、制定、完善具有行业管理职能的专业法律，以实施《海上交通安全法》、《防止船舶污染海域管理条例》、《水路运输管理条例》和《航道管理条例》，发布《水运工程施工招投标管理办法》和《港口危险货物管理暂行规定》等法律法规和配套管理规章为标志，全面推进法治建设。同时为适应深化改革开放的法治环境，成立了“海商法”、“港口法”和“航道法”等起草小组，基本搭起港口发展的法规体系建设框架。

由于计划经济体制下海运业所有制形式单一，政企职责不分，政府直接管理企业的具体生产事务等，难以适应放开搞活和海运生产力的需要，为此，在党的路线和方针、政策指引下，交通部下放了部分企业建设项目的审批权，17 项指令性货物运输计划中 15 项改为指导性计划，对直属企业实行行政首长任期目标责任制和船长负责制。交通部在机构设置上不断进行调整，推进实现“政企分开、简政放权、转变职能、加强行业管理” 的一系列重大改革。包括撤销并调整了交通部远洋运输局，中国远洋运输总公司成为相对独立经营的经济实体企业，不兼行政职能;原由交通部科学研究院领导的水运科学研究所改为交通部直属单位，加强水路交通领域科研力量;针对招商局在发展模式、融合发展上扮演了“领头羊”的作用，1985 年 11 月，国务院正式批准成立招商局集团，由交通部直接领导、统管交通部所属驻港企业;1988 年由交通部 4 个航务工程局、4 个航务勘察设计院、水运规划设计 院、3 个航道局、2 个港机厂、1 个航标厂和中国港湾工程公司共同组建中国港湾建设总公司。

 

 

(四) 实施对外开放，全面开展国际合作与交流

1.积极利用外资发展港口针对港口面临的能力不足的瓶颈制约状况，引入国外政府贷款和世界银行贷款等缓解港口建设资金不足的矛盾，如 1983 年秦皇岛、连云港等港口首先利用日本海外经济协力基金，进行煤炭码头建设;天津港、上海港、广州港和大连港、宁波港、厦门分别于 1985 年和 1988—1989 年利用世界银行贷款建设集装箱码头。在利用国外政府、世界银行等贷款的同时，为鼓励外商直接投资，1985 年 9 月国务院出台了《关于中外合资建设港口码头优惠待遇的暂行规定》，明确合作期可超过 30 年，所得税在建成后第一个 5 年免交，第二个 5 年减半，以后有困难的经批准还可以延长;允许合资企业经营投资少、利润高的项目，互相补偿。1987 年，南京港务局与美国英雪纳公司(ENCINAL TERMINALS)合资，成为我国第一家中外合资经营的集装箱码头公司，拉开了中外合资经营码头的序幕。

 

 

2.积极探索引进人才与管理

为迅速改变港口的落后状况，在引进装备、技术和资金的同时，积极探索引进人才和管理。经国务院批准，1984 年 4 月神户市港湾局长鸟居幸雄应天津市人民政府的邀请，担任天津港最高顾问，每年来港两次，每次1—2 个月。鸟居幸雄最高顾问于 1987 年 11 月结束全部工作;上海港于 1987年 7 月 11 日聘请日本大阪港湾局局长佐佐木伸担任上海港特邀顾问，帮助上海港依靠日元贷款，从日本引进一大批装卸机械，提高了港口的机械化水 平和作业效率。

这一系列改革举措，调动了各方发展港口的积极性，缓解了港口建设融资资金压力。沿海港口投资由“六五”的约 55 亿元迅速上升到“七五”的 110 多亿元，翻了一番，而交通部统一安排建设投资占港口投资的比重由 1985 年的 84%降为 1990 年的 68%;在码头建设上，重点围绕 14 个对外开放城市，开发建设了新的深水港区和码头泊位，重点建设外贸码头和煤炭码头，包括北仑 10 万吨级矿石接卸码头，秦皇岛、青岛、日照、连云港等煤炭装船码头和上海、宁波、厦门、广州等煤炭卸船码头。沿海规模以上港口万吨级以上深水泊位 1990 年达到 284 个，其中“六五”期间净增 34个、“七五”期间净增 111 个。港口吞吐能力适应性 20 世纪 80 年代后期上升到 1.0 水平，能力不足的矛盾得到缓解。吞吐能力适应性的改善、能力供给结构的调整，使沿海港口外贸船舶平均停时由 1985 年的 11.1 天大幅度下降至 20 世纪 80 年代后期的不到 2 天的水平。1990 年由于经贸波动吞吐量出现负增长，吞吐能力适应性一度突破 1.2，但这是在吞吐量出现负增长的背景下短暂被动实现的。

 

 

(五) “三主一支持”与港口长远战略规划

研究下一个世纪前五十年的发展战略和规划，主要是制定一个基础工业和交通运输的发展规划”。根据党中央制订的中国社会主义现代化建设大体分三步走的战略目标和经济发展的战略部署，以及 1988 年根据国务院为制定国民经济发展“八五”计划做准备的要求，交通部在发展以综合运输体系为主轴的总方针指导下，从现状出发，按照“统筹规划、条块结合、分层负责、联合建网”的方针，在深入调查研究的基础上，于 1990 年 2 月全国交通工作会议提出:“交通建设‘八五’计划要以‘三主一支持’(公路主骨架、水运主通道、港站主枢纽及支持保障系统)的长远发展设想为目标。”“三主一支持”是从“八五”开始，用几个五年计划实施的交通基础设施建设长远规划。公路主骨架——重点建设“五纵七横”12 条国道主干线;水运主通道——水运主通道是由沿海及内河“两纵三横”组成。“两纵”是沿海南北主通道和京杭运河淮河主通道 ;港站主枢纽——重点建设与水运大通28道、公路大骨架相连接的沿海、内河港口和公路交通枢纽，形成多功能的对内、对外辐射扇面。

 

 

继续发展 18 个沿海枢纽港，开发建设大连大窑湾、宁波北仑湾、福建湄洲湾、深圳大鹏湾 4 个国际深水中转港。建设重庆、武汉、南京等 23 个内河枢纽港。分层次发展中小港口;支持保障系统——主要包括现代化通信导航、安全保障系统、行业行政管理手段建设、交通科研教育体系和海上救助体系等。港站主枢纽是对港口长远发展做出的长远战略规划，与港口布局规划、港口总体规划等，共同构成港口规划体系，对港口自然资源开发、保护具有水运十分重要的意义。